为了巩固敌后抗日根据地，团结各阶级、阶层的人民，把抗战引向胜利，1940年3月6日，中共中央发出了关于抗日根据地政权问题的党内指示，第一次提出了“三三制”政权原则。指示提出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质是民族统一战线的。”“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”根据中共中央的指示精神，华中各抗日根据地逐步建立了“三三制”政权，并在各根据地的《施政纲领》中明确规定了政权组成上必须实行“三三制”的政策原则。华中抗日根据地政权，是华中各抗日阶级联合专政的政权，代表各抗日阶级阶层人民的利益，是具有中国特色的新民主主义政权结构模式。
    皖南事变后，华中地区在实现党和军队统一领导的同时，政权建设也在华中局的统一部署下开展起来。参照陕甘宁边区和华北抗日根据地经验，各根据地一般要求建立起“参议会一一行政委员会一一行政公署一一专员公署一一县政府”的政权体制。其中参议会是根据地政权的最高权力机关，行政委员会是根据地政权的最高执行机关，行政公署是行政委员会设立的政务机关即办事机构。但是，由于各地政权工作的基础不一样，斗争环境和任务也各不相同，因此，建立“三三制”政权的工作是从各地实际情况出发逐步实现的。从实施情况看，各根据地因皖南事变后激烈的三角斗争环境，一般未能及时召开民选的参议会，而是首先建立起比较统一的各级行政机关，即“行政委员会（行政公署）一一专员公署一一县政府”的政权系统，成为发动和组织根据地全民抗战的强有力的杠杆。
    在苏南根据地，1941年3月，由新四军第六师师长谭震林等人发起组织江南行政委员会。4月1日正式成立江南行政委员会，何克希任主任，下辖6个行政督察专员公署，接着又筹建江南行政公署，后因斗争环境险恶被迫中断。1943年3月，选举产生了第二届苏南行政委员会，建立了苏南行政公署，江渭清兼行署主任，邓振询任行署副主任。在苏中根据地，1941年即筹备召开苏中参议会，并一直沿用苏北临时行政委员会的名称。1942年5月，苏北临时行政委员会改组为苏中行政公署，管文蔚任行署主任。在苏北根据地，1941年9月，盐阜区行政公署成立，宋乃德任行署主任，贺希明、计雨亭（党外人士）任副主任。1942年3月淮海区专员公署撤销，淮海区行政公署成立，李一氓任行署主任，陈月斋（党外人土）任副主任。1942年淮海区召开第二届参议会，金明当选为参议长，吴月波（党外人士）当选为副参议长。同年10月21日，盐阜区首届参议会在阜宁县农村召开，黄克诚当选为参议长，党外人士宋泽夫、庞友兰当选为副参议长，曹荻秋当选为行署主任，贺希明、计雨亭当选为行署副主任。1945年6月，盐阜、淮海两区合并，成立统一的苏北行政区，7月，苏北临时行政委员会成立，李一氓任主任委员，曹荻秋、计雨亭任副主任委员。原盐阜、淮海两个行署分别改为专员公署。在淮南根据地，第一届临时参议会选举邓子恢为参议长，党外人士朱雨江、赵坚为副参议长，并选举邓子恢为津浦路东联防办事处主任。1942午1月，路东联防办事处改为淮南苏皖边区行政公署，方毅、汪道涵分任行署正、副主任。1943年1月，成立了统一领导津浦路东和路西两个地区的淮南行政公署。方毅、汪道涵分任行署正、副主任。在淮北根据地，选举产生了苏皖边区第一届参议员，接着召开了苏皖边区第一届临时参议会，党外人土孔祖南、吴静宜分别当选为正、副参议长。1941年8月，淮北苏皖边区行政公署成立，刘瑞龙、刘玉柱分别任行署正、副主任。1942年10月，召开淮北苏皖边区第二届参议会，选举刘子久、吴静宣为正、副议长，刘瑞龙、陈荫南为行署正、副主任。在皖江抗日根据地，1942年7月，成立皖中行政公署（后改名为皖江行政公署），主任吕惠生，副主任唐晓光。同月，皖中参议会正式成立，选举爱国民主人士金稚石为议长，周新武与民主人士陈可亭为副议长。1945年1月，浙东行政公署在余姚梁弄成立。连柏生为主任，吴山民为副主任，辖四明、三北、会稽、淞沪4个专区、10个县级政权及6个县级办事处。